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以新土改推动经济转型

 

自上周以来,钱荒突然成了中国经济最突出的特征,在钱荒的背后,一个熟悉的身影再次浮现,那就是地方政府融资平台。正是因为融资平台的资金偿付能力下降,造成了金融债务风险加大,诱发了市场钱荒。而地方融资平台债务偿付能力下降,是因为现行的土地开发模式已经走到了尽头。那么,这一土地开放模式本身是如何形成的,又有哪些致命的缺陷,对中国经济和社会造成了哪些问题?这一模式的弊端该如何革除?南都与中国政法大学公共决策研究中心就此做了蓟门决策论坛专题会议。

 

  现行征地制度必须全面改革       黄小虎(中国土地学会副理事长)

 

  国家征地制度存在很多问题,具体来说农村集体建设用地这一块。它的弊端:一是征地范围过宽;二是补偿标准过低;三是安置途径过窄,把农民的地征了以后,对于失地农民安置途径过窄;四是征地程序不透明不够规范,公众参与程度低。

 

  这四方面的问题其实是表象,其核心问题在于政府经营土地制度。政府经营土地又加上种种的制度因素纠缠在一起,使得地方政府在发展上过分依赖于征地,这就是中国所谓的土地财政。西方国家也是土地财政,但政府不经营土地,政府是对存量土地征税,这个税年年征,所以有一个稳定的收入。而我们基本靠政府征地卖地,这是一次性的收入。收入花完以后怎么办?继续征地卖地。

 

  这个问题要改为什么那么难?难在哪儿?首先各方面合力下形成一个发展模式、利益格局,一旦形成后有它的惯性。要改它,等于是要动他的命根子,所以阻力很大。这是我们面临的一个困局。这些年城镇化飞速发展,不是政府引导、社会参与,而是政府直接用政府的资金投入推动。十几年城市化飞速发展的同时,带来了大量的社会矛盾,征了农民的地,补偿很低,又没有合适的安置,于是造成大量的社会问题。

 

  问题越积越多。不改这些利益链条,还能继续这样下去吗?我个人研究的结论是继续不下去。现在的征地制度和政府经营土地制度的弊端大体上有几方面:第一,损害农民的利益,妨碍农民土地财产权通过市场来实现,阻碍了农民自主地参与城市化、工业化的进程。

 

  第二,城市居民的利益也受到损害,从社会发展来看透支未来。土地财政靠卖地,拿着将来的钱搞今天的建设。政府既是管理者又是经营者,运用管理手段谋取经营的利益,这就导致社会冲突,导致整个市场秩序混乱。中央和省级没有土地,主要着眼于管理。但是县市以及直辖市政府,手里都有土地,都要经营。当经营和管理发生冲突时,可以断定一定是管理服从经营。所以中国的宏观调控跟西方不一样。西方的宏观调控是政府政策调控市场主体,我们是中央政府调控地方政府,违法的主体都是地方政府。

 

  第三,无法保护耕地、保护资源。靠增量土地搞建设,就得不断征地卖地,于是要走外延扩张的路。就不可能保护农民耕地。

 

  我以为现在改这个制度的时机、条件已经基本具备:一是经过30余年的发展,政府财力相对雄厚,支出的潜力也相当大。

 

  二是经过30余年的外延扩张的发展,现有的土地也完全可以容纳未来的发展。中国的城市化是农民不能在城市里落地的城市化。所以出现城乡建设用地双扩张的局面,这很不正常,本身就反映了城市化里有很大的水分。其实城市化可以节约土地,因为城市的土地集约度比较高,农村土地相对粗放,人转到城市,农村土地可以节约出来复垦为耕地。所以真正的城市化最终结果应该节约土地,而现在的中国没有做到,没有做到的本身说明有潜力。

 

  三是这些年由于社会矛盾不断激化,土地管理部门、社会各界、政府做了很多改革探索,积累了很多经验。十七届三中全会以后对土地制度改革的方向已经提得越来越明确,要缩小征地范围,提高补偿标准,要构建城乡统一的土地市场。我个人认为土地可以成为我们下一步转变整个发展方式的一个突破口。

 

  我个人的改革意见,第一,彻底改革现行的征地制度,征地制度改革核心有两条:一是必须征用农民土地的,比如公益性、基础性项目确实需要征用的,要参照市场的地价给农民以补偿,要赋予农民谈判地位,使得被征地农民能够分享工业化和城市化的成果。二是允许农村集体建设用地进入市场。公益性的建设用地可以不进入,经营性的建设用地必须允许进入,进入市场就等于允许农民自主的来参与工业化、城市化进程,通过参与进程能够分享到城市文明。

 

  要把经营土地的职能从土地管理部门分解出去,现在土地管理部门既管地又卖地,要把它分解出去,实行统一的土地登记制度。改革相关的财税体制,改革规划体制。我主张政府没有权力批准规划,批准规划的权力要交给人大,政府就是执行规划。

 

  从长远来看要建立土地发展权转移制度。限制发展地区、禁止发展地区里的土地也有发展权。在发展地区,想要加大开发强度时,必须到禁止发展区域农民那购买土地发展权。这是美国的做法,事实证明对耕地保护很有效。对政府的土地融资行为要加以清理和制止,土地融资是法治建设的一大败笔。出让土地可以抵押有法规,但无法规允许未经出让的土地也可以抵押。但我们这十几年都是如此,而且规模越来越大,这本身就是一件违法的事,应该加以清理、纠正。

 

  改革的关键是保证农民土地产权     郭书田(农业部政策法规司前司长)

 

  要解决土地财政,财税体制需要相应的改革。2009年土地出让金是1.4万亿元,2010年变成2.9万亿,一年翻一番。20113.3万亿,20123.6万亿。土地的流失形成的土地征收或者销售的差价收益属地方政府,一般经过几个层次的分解,才能补偿给农民,这里农民利益的损失最大。

 

  讲三农问题,归根到底还是农民问题。现在可以讲农民问题是我们改革与发展的根本问题,不仅是革命与建设的根本问题,也是改革与发展的根本问题。根本问题根本在什么地方?根本在土地。土地问题的核心是什么?我个人认为核心是土地的产权问题,土地究竟是谁的?法律规定农村土地是乡农民集体所有,也可以理解成农民共同所有。虽然经营和管理由农业生产合作社等集体经济组织或村民委员会经营管理。这个法律需要很好地反复研究。我参与了这个过程,知道当时的历史背景,当时大包干以后,有的村子没有合作组织,所以写了“或”。实际这么写后,土地的经营主体变成村民委员会。实际上原来《人民公社》60条:“三级所有,队为基础”的制度,主体是村民小组,也就是生产小队。村民自治组织包括村民委员会和村民小组两个层次。但现在运作土地管理过程中,突出的是人民公社大队的村民委员会,这实际上静悄悄地把我们所有制拔高了。从这里面可以研究一个问题:产权的主体是农民,不是集体经济组织,不是村委会,更不是基层组织。集体经济组织只能作为经营的管理主体,而不是产权主体。所以要把产权主体和经营管理主体区别开,把产权主体还给农民,不解决这个问题,土地流失问题始终解决不了。谁能当家做主?农民的土地是农民当家做主,不是村委会的主任、党支部书记、合作社主任当家做主。

 

  所以要明确土地产权的主体是农民。产权的主体不是经营的主体,不是管理的主体,而是归农民,这是我们研究农地制度改革最基本的原则和前提,离开这个原则和前提必然会走偏方向。通过土地制度改革,还权给农民,使农民获得知情话语权、决策参与权、资产组织权、收益分配权、民主监督权、关于人员的选择权。这六权通过这种制度安排,农地制度改革使农民能够真正当家做主,实现当家做主的基本权利。

 

  加快建立统一的城乡土地市场     郑振源(原国家土地管理局规划司副司长)

 

  改革土地制度,建设城乡土地市场是改革的重中之重。但在这个方面一直没有进展,我以为有这样几个原因。

 

  首先,《土地管理法》与《物权法》虽然规定了两种土地形式的公有制,但两种公有制产权不平等,集体土地产权没有得到平等保护,表现在三个地方:

 

  一是宪法规定城市土地国有,因此政府就可以出一个公文,画一条城市界线,所有城市土地国有化,集体土地全部国有化。82宪法规定“城市的土地属于国有”。那时城市只有240个,现在有666个城市,新增的400个城市,土地原来只是承包制的集体土地,一下子变成国有土地,集体土地受到剥夺,没有得到保护。

 

  二是现行的土地法取消了集体土地设定和转让建设用地使用权的权利。规定了集体土地禁止出租出让用于非农建设,没有设定建设用地使用权和出让使用权的权利。如此,集体农民不可能参与城市化建设,不能分享城镇化建设的利益。

 

  三是农民可以拥有宅基地使用权,但只能使用,不能出让、出租使用权。因此即便在城里打工了,农村房子不住,不能出让,只能空着,造成大量的空心村。城市居民,地不能卖掉。农民进城没有资本,住不起城里的房,拖了人口城市化的后腿。有些城市人想去农村住也不能拿到地。因为这三个不平等,是城乡土地建设市场建设起不来的一个重要原因。

 

  其次,《土地管理法》跟《城市房地产管理法》规定了土地市场的规则,但这个市场是政府高度垄断的市场,市场交易规模受政府规定每年下达的指标所限制,每年只有2/3的国有建设用地指标可以在市场上进行交易。而且交易是在两个分割的土地市场上交易。一个是政府定价,协议出让的公益用地市场上,地方政府借此低价把地送给工业企业,搞园区。另一个是刨掉公益用地市场指标后的房地产市场,这是一个限量供应招拍挂交易的市场。其结果一方面是剩下来的建设用地指标少,另一方面地方政府有意识地半饥饿供应,如此可抬高地价、出让金,弥补公益用地上的钱。据统计2003-2012年,全国工矿用地平均出让的单价是9.7万,总量为101万顷,占国有建设用地供应总量43%。住宅用地的单价是56万,总量占国有建设用地供应总量17.2%。在住宅用地中,普通商品房用地每亩62万,但仅占总供地的17.8%。这样的土地市场,因为政府过度干预,贱卖工业用地,贵卖住宅用地,资源误配,工业用地分配的土地资源过多,住房用地资源少,是造成房价高企的根本性原因。

 

  所以当前土地制度必须要改革。现实情况下,比较可行的出路就是土地公有私用。但要做到完善改革,需要做到平等保护集体土地产权,法律法规要有相应的修改,要允许集体土地自主参与城市化,自主平等地进入土地市场,要赋予农村宅基地使用权人自主处分和宅基地使用权的权利。同时要制定集体土地入市的规则,推动集体土地进入房地产市场和城市规划。加强集体土地入市的规划管理和税收管理。集体土地入市应该缴纳与国有土地同等的税收,以税收作为调控集体土地入市的主要手段,有契税、经营税。如果是城市的经营建设,应该交城市维护建设费。假如是占用耕地,应该交耕地占有税,通过税收管理集体土地入市。更为重要是改革财税制度,使地方上有一个稳定收入的、跟事权相匹配的地税体系,如此我们的土地制度才改得动。

 

  土地开发带动发展的模式已经破产   陶然(中国人民大学经济学教授)

 

  上世纪90年代末,地方乡镇企业、国有企业垮台后,地方政府通过低价征地,以更低的价格将绝大部分工业用地出让出去,来招商引资。如此地方获得一些增值税收入。但主要是通过制造业的发展带动本地服务业的发展,获得营业税,同时带动房地产的发展,获得商业、住宅业用地出让金。这样一个发展循环一定要先借钱,把商业、服务业、住宅业拉动起来,最后通过土地出让金还这笔贷款。这笔收入地方政府主要用来服务基本财政。这样一个模式之中,地方政府给制造业优惠条件,包括企业廉价的劳动力,放松劳动管制和环境管制,给企业降低成本,但成本由全社会来承担。劳工没有保险,缺乏劳动的安全,环境污染严重,失地农民补偿比较低。再配合中国人民币汇率有意压低,用低价保持中国产品的国际竞争力。同时地方政府通过行政垄断,限量供应商住用地。中国制造业的用地是全国性买方市场,房地产用地每个城市是卖方市场,通过饥饿疗法带来收益最大化。这个模式在2008-2012年间带来非常大的增长,但也带来很大的环境问题和污染,与一定程度的房地产泡沫。

 

  2009年因为国际金融危机后,中国政府采取了财政信贷刺激政策,引发了开发投资高潮,同时外汇储备持续增加,人民币升值压力极大。其实这时是改革最好的时候,应该推动国内垄断部门的改革,让经济里的流动性进到这些部门里。实际上中国2009年以后不可能保持高速增长,制造业产能已经过剩。但是中国内地地区和沿海欠发达地区大规模建设工业开发区。这里有两个原因:一是房地产泡沫化。一线城市限购限贷后,很多地产商和炒房者跑到二、三线城市,这些城市的房地产业短期确实有增长。四、五线城市的房价在一两年内也涨了100%-200%左右。这给地方政府一个幻觉:房地产市场非常好,以后没问题,可以大规模搞建设。二是资本市场不健全,资金市场双轨制钱,特殊利益集团可以拿到低息贷款。房地产泡沫造成的财政幻觉和国有银行贷款造成的道德风险,导致2010年地方政府债务翻了一倍,从5万亿到10万亿。投资基本都是无效的。

 

  现在的局面是地方政府不断通过投融资平台借钱,中央开始严厉控制。地方政府就开始跟投资公司合作,利息越高,风险越来越大。还有很多房地产商因为资金链断裂也去高价借钱,大家想撑过这个时间,希望哪天房地产价再起来。但北京的房价过去十年涨了7-8倍,大部分城市涨了3-4倍,上涨空间极其有限。中央已经开始严控融资平台。地方政府融资平台的财政一旦吃紧,没有钱还债,就会要求资金回笼。地产商就可能采取抛售资产来获取现金,这就会造成房地产市场的崩盘。

 

  如果发生这样的事情,就有可能出现大面积失业,造成巨大的社会压力。所以改革迫在眉睫,而且改革不够迅速,方向不正确都不能缓解问题。

 

 来源于2013630日南方都市报 (南都评论记者 李靖云 整理)

 

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